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供給側結構性改革政府如何“有所為”
來源:北京日報 時間:2016-05-16

吳敬璉

  十八屆三中全會文件中有兩句話:“要使市場在資源配置中起決定性的作用,更好地發揮政府的作用。”現在有這樣一種理解:三中全會說了兩方面都要發揮作用,半斤八兩。我覺得要搞清楚兩者的作用范圍是不一樣的,各自的職能是不一樣的。在資源配置中,應該是市場起決定性作用。市場的基本功能在我們經濟學上說是兩個,第一個是有效配置資源,第二個是形成一個兼容性的激勵機制,能夠激發企業家和一般員工的積極性和創造性。

  政府在市場里面起作用的時候要非常注意手段和力度

  供給側結構性改革方面,當前的重點任務是“三去一降一補”(去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板)。用經濟學語言說,就是實現資源的有效再配置,通過市場競爭,使得有限的資源從效益低的、供過于求的企業和部門流出來,流到效益比較高的供不應求的部門去。市場來做這件事是最有效的,但是現在很多地方還是熱衷于由政府做:用下指標的方法去產能、去庫存;補短板,也是由政府機構決定,要發展哪些產業,用什么技術路線,政府給補貼、給扶植、給貸款。其實我們可以看到,這些年發展戰略性新興產業,政府去做的結果是怎么樣的。

  去年在北京“電動車百人會”上,有人說政府扶助電動車發展去年以前已經花了1千個億。最后總結,有些錢花得不好,所以沒有效果,譬如說有一個“十城千輛計劃”,選擇十個城市,每個城市給1千輛大巴,大巴的補貼強度很高,十城千輛就是1萬輛的規模,可能接近最低的所謂經濟規模,最低的經濟規模達到以后,就能夠自己轉起來了。

  但這里補的方法錯了,本來是應該補需方,在市場中需要補的,是補消費者、補購買者,我們用的方法是補供方,補給生產廠商,于是各地紛紛要求“我也參加”,最后是25個城市,一個城市1千輛,就是2.5萬輛的大車,這應該說到了最低的有效經濟規模了,但因為是補供方,肥水不流外人田,規模也就是1千輛,結果錢完全無效。去年改成主要補需方,但是制度上好像有問題,出來了一個假需方,左手賣右手,勾結起來。供方賣給需方,需方拿到補貼后把這個錢還給供方,再買一次,兩方把這個補貼分了。現在正在查這種騙補。所以說,政府在市場里面起作用的時候要非常注意手段和力度。

  另外一個是降成本,或者還有去杠桿,許多地方也主要用行政命令下指標的辦法。有一個移動通訊供應商的副總說:“我們的日子真難過,有的部門給我們下指標,要提網速、降資費。另外一個部門又給我們下指標,要我們增加盈利上交。”

  后來他說了一句話:“其實這個行業如果放開競爭,我們自己都會努力去做。”目前這個行業競爭是很差的,三代移動通訊,工信部發了三個牌,一個牌是上午發的,兩個牌是下午發的。為什么他批準三個執照要分兩次發呢?第一個叫做“自主的技術”。我們要表現出支持自主技術,實際上這個技術在三代的時候不太成功,所以負責推廣這個技術的運營商并不喜歡,運營的效果確實也很不好。其實這些事情都應該由市場通過獎優罰劣、優勝劣汰去做,市場可以做得很有效率。

  政府起作用的時候要有所不為有所為,有些事情不能干

  政府要做什么呢?三中全會說要更好地發揮政府的作用。這個“更好”是跟誰比呢?是跟過去的做法比。習總書記在三中全會《決定》的說明里說,核心的問題是在資源配置中到底是政府起決定性作用,還是市場起決定性作用。

  所以政府起作用的時候要有所不為有所為,有些事情不能干,不能直接組織融資,直接操辦項目,不應該去指定技術路線。我常常看到一些部門的領導同志,或者是地方上的領導同志,到企業去就告訴人家“這個技術好,你們搞這個技術”。

  他怎么能知道哪個技術好?不要說官員不知道,企業家其實也不知道。這都應由市場決定,由市場判斷。政府不要違法設定行政許可,不要違法設定市場準入。反過來說就是要趕快推行負面清單制度,不要干預司法,實行地方保護,不要對個別企業實行政策傾斜,破壞競爭的環境。政府給高新技術企業很強的政策傾斜與扶助,好像看起來很好,但扶助了此產業,打擊了千千萬萬其他產業。

  深圳從來都是扶助力度很大,但是因為資源是有稀缺性的,就是說是有限的,扶助一些企業意味著損害和打擊其他企業。比如對電動汽車的扶助力度很大,中國有一個聲望很高的院士告訴我,他的學生的技術可能是世界先進水平了,想要20多畝地,就是不能批準。最后找了好多的領導,也很幫忙,過了幾年還是批不下來。原因是我們的制度就是這樣的,他不在重點扶持名單里,要“走程序”,這一走程序幾年批不了。這種事情相當多。

  政府應該“有所為”,問題是在哪些方面有所為

  政府應該要做一些事情,應該“有所為”,問題是在哪些方面有所為?政府的基本功能是提供公共品,比如說好的制度、穩定的宏觀經濟環境、基本的社會保障,還有良好的教育體系和科研體系。教育和科研,特別是一些基礎性的教育和基礎性的科研是有外部性的、引領性的,企業很難去做,這是政府的責任,也應該去做。在市場發育程度比較低的情況下,有一些微觀的事情可能也需要政府介入,但要講究方法。

  現在很熱門的話題是PPP(即公私合作模式,是公共基礎設施中的一種項目融資模式),PPP主要是針對所謂“準公共品”,第一個成功的例子就在日本。原來半導體集成電路很落后,處于技術追趕階段時,就用了PPP的辦法,找了8家半導體公司出資,政府對應出資,組成一個獨立的法人實體開發后,把所有的專利、所有的專有技術都向社會有償提供,做得很成功。后來很多國家都用了這種辦法,或者是PPP,或者是政府牽頭組織產業聯盟,來開發這種共用性的技術。但是一定要注意,這種開發是市場競爭前。競爭前開發可以補貼,到了進入市場競爭的時候就不能補貼了,你補貼一個企業,就打擊其他所有的企業,這是破壞競爭。

  對于那種外部效益好的企業可以進行補貼,來消除外部性的影響。但這時候一定要講究方法。關于電動汽車減排,美國加州用的辦法最好,他們不是用補貼,用的是排放額度交易。特斯拉拿到很多錢,不是從政府拿到的,是賣排放,因為它是零排放,有些做汽油燃氣汽車的則要買排放指標。通過這樣一個辦法,不用出錢,就把限制排放的成本分攤在生產燃油車的企業身上。當然,這需要比較好的社會誠信、比較好的法制。所以改革是一個全面改革。

  還有一個是規劃。規劃要提供一種預測性的信息,不是計劃的規劃。既然成敗的關鍵就在于推進改革,現在有一個問題一定要防止。財政部財政科學研究所所長劉尚希最先提出,就是文件發得太多,落實不夠。他叫“冰上開車,空轉”。我覺得他指出的這種現象必須要改。中央領導在最近好幾次深改小組的會議上反復講“要擰緊螺絲”,把改革的主體責任落實到位,讓十八屆三中全會、四中全會、五中全會的各項改革決定落地生根。

  (作者為國務院發展研究中心研究員)

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